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中評觀察
蔡英文執政與台灣對外關係的嚴重危機
2018-12-07 00:17:41


【蔡英文執政兩年多以來,台灣內部治理和對外關係都乏善可陳。】





  中評社╱題:蔡英文執政與台灣對外關係的嚴重危機 作者:郭震遠(北京),中國海洋大學海峽兩岸關係研究所所長、教授

  作者指出,蔡英文執政兩年多以來,台灣內部治理和對外關係都乏善可陳。台灣已經內外交困,陷於嚴重困境。尤其台灣的對外關係,已陷於嚴重危機。台灣對外關係的嚴重危機,不僅是蔡英文對外具體政策導致,更是其對外戰略導致。後者是蔡“台獨”新戰略的重要組成。所以,台灣對外關係的嚴重危機,正是她推進其“台獨”新戰略遭遇嚴重挫敗的必然結果,是其執政嚴重失敗的主要表現之一。在蔡英文的整個任期都不可能擺脫,而衹可能更加嚴重。

  一、台灣對外關係陷入嚴重危機

  1988年李登輝在台灣執政後,兩岸的統“獨”對抗迅速激化成為兩岸關係最重要內涵之一。由此,兩岸在國際上的統“獨”較量一直激烈進行,衹是2008年到2016年的馬英九執政期間有所緩解。

  事實表明,兩岸在國際上的統“獨”較量激烈、複雜。在上世紀90年代,較量的態勢曾出現反復。但進入本世紀後,大陸在國際較量中的優勢迅速強化,已經不可逆轉。從此,台灣的對外關係陷入越來越嚴重的困境。2016年5月蔡執政以來,不僅台灣的國際空間被進一步壓縮,陷於歷史新低,而且蔡的對外戰略嚴重受挫,導致台灣的對外關係陷入全局性的嚴重危機。

  1.台灣的國際空間被進一步壓縮,陷於歷史新低

  所謂的台灣的國際空間,泛指台灣的“邦交國”數量,以及台灣參與的政府間國際組織、活動的數量。這是台灣作為所謂的“獨立主權國家”,在國際上的兩大主要指標和主要支撐。因而這一問題一直是兩岸在國際上統“獨”較量最直接、最主要的熱點。

  在上一世紀90年代和本世紀初,兩岸關於台灣國際空間問題的較量,一度呈現複雜局面而有所反復。但此後,這一較量的態勢發生了根本性的重大變化:大陸的優勢日益明顯、強大,已成不可逆轉之勢;台灣的劣勢日益突出,已陷於無法挽回的局面。如果說,在此之前的八、九十年代兩岸較量中,台灣的國際空間還一度有所擴大,主要是“邦交國”數量有所增加;那本世紀初以後,台灣的國際空間則陷於完全被壓縮的處境,所謂的“邦交國”一直在減少,而且減少的速度加快。

  (表1)1988年以來台灣“邦交國”數量減少一覽

  從表1看,台灣所謂“邦交國”數量變化,顯示了1988年迄今,台灣四任領導人執政期間“邦交國”數量的變化。變化清楚顯示:2000年以來,台灣的邦交國數量明顯遞減,從2000年的29個已減少至17個,減少了12個,約減少40%;不同的台灣領導人執政期間,台灣“邦交國”減少速度有明顯差異;陳水扁執政八年,減少六個“邦交國”,平均約1.3年減少一個;馬英九執政八年,減少一個“邦交國”,八年減少一個;蔡執政兩年多,減少五個“邦交國”,平均不到半年減少1個。

  上述事實清楚顯示,2016年5月蔡在台灣執政以來,台灣的“邦交國”數量加速減少,已達歷史新低。這標誌台灣國際空間進一步被加速壓縮,表明台灣國際空間已深陷嚴重危機。此外,2016年以來,台灣參與政府間國際組織的活動全面被拒。世衛大會、國際刑警組織大會、國際民航組織大會等,2008年至2016年5月,馬執政期間,台灣都得以適當身份參與;而蔡執政後已完全不能參與。甚至台灣已獲得的東亞青運會主辦權也被撤銷。這些更加顯示了,蔡執政兩年多以來,台灣對外關係的嚴重危機。值得重視的是,面對國際空間被加速壓縮,蔡不僅大肆攻擊大陸“打壓台灣”,而且揚言“加強與理念相同國家合作”,實際就是企圖強化與美日合作,繼續對抗大陸。這顯示,台灣外交關係必將陷於更嚴重危機。


  2.美台關係沒有實質性改變,倚美抗陸保“獨”的企圖難以實現

  從2015年1月參選台灣地區領導人開始,到2016年1月勝選,再到2016年5月開始執政,爭取美台關係有實質性改變,實現倚美抗陸 保“獨”的企圖,一直都是蔡對外戰略和政策最重要的核心內涵。蔡明顯吸取了李、陳觸犯美國利益,被美國斥之為“麻煩製造者”的教訓。蔡的對美政策包括兩大部分:第一,大肆宣揚“保持兩岸關係現狀”、“維護台海和平”,以減輕、避免美國對其堅持推進“台獨”政策、而損害美國利益的疑慮;第二,積極宣揚大力支持美國的亞太戰略,包括奧巴馬的亞太再平衡戰略、特朗普的印太戰略,聲稱台灣將在其中“扮演重要角色”、“發揮特殊作用”,企圖增強美國對台灣和美台關係戰略意義的重視程度。

  2017年1月特朗普就任美國總統後,特別是2017年12月中美摩擦明顯加劇後,美對台灣的支持有所加強。主要是,特朗普政府相繼通過若干包含涉台內容的法案和涉台 法律,包括2018財年、2019財年的“國防授權法案”和“與台灣交往法”。此外,特政府提交的“國家安全戰略報告”、“國防戰略報告”中的涉台內容,與之前同類報告的相關提法比較,出現了更重視台灣和美台關係的變化。由於上述事態,2018年上半年以來,蔡英文大肆宣揚美台關係有“重大突破”,聲稱在美國的印太戰略中,“台灣不是僅是棋子,而且要做棋手”;宣揚蔡出訪途中經停美國有“重大突破”。但認真分析相關情況即可知,蔡衹是自欺欺人的自我宣揚,美台關係並沒有實質性改變,更沒有出現“重大突破”。不僅兩份“國防授權法案”中涉台內容如此,而且“與台灣交往法”生效後,美台官方交往層級並沒有相應提高,蔡過境美國的“禮遇”也沒有“突破”性提高。總之,美台關係雖有變化,但美國支持而不直接軍事保護台灣的美台關係主題,繼續保持不變:台灣作為美國處理中美關係籌碼的身份和作用繼續保持不變;美對台的支持,繼續多為口惠而實不至。

  蔡極力推進美台關係,具有多方面企圖。但最重要、最核心的是,構建倚美抗陸保“獨”的態勢,即倚仗美國保護,特別是直接的軍事保護,對抗大陸實現祖國完全統一的強大壓力,爭取實現“台獨”的時間、空間和機會。但兩年多以來的實際事態發展表明,蔡的這一企圖越來越不可能實現。即使在2017年12月以來,中美摩擦明顯加劇,特朗普政府打“台灣牌”的意圖上升,特政府將更多地利用台灣問題給中國製造麻煩,但不存在美國軍事保護“台獨”,而與中國發生軍事衝突的可能。顯然,蔡的這一戰略企圖已經落空,而且未來也不可能實現。

  3.構建實現“台獨”所需外部環境的台灣對外關係戰略已經失敗

  蔡是所謂“理念型台獨分子”,實現“台獨”是其最基本、最核心的執政目標。事實清楚表明,蔡執政後的對內、對外戰略、政策、策略,無一不是為實現“台獨”目標服務。蔡執政前後的相關言行顯示,構建實現“台獨”所需外部環境,即為其的台灣對外關係戰略。該戰略的主要內容包括:保持並擴大台灣的國際空間,以彰顯、強化台灣的“獨立主權國家地位”;爭取改善、強化美台關係,以實現倚美抗陸保“獨”。蔡執政伊始即不遺餘力地推進這一戰略。

  但是,如本文前述,蔡執政兩年多以來,雖然極力推行其對外關係戰略,但力圖保持並擴大台灣國際空間不僅毫無進展,反而陷於嚴重危機;爭取改善美台關係,衹有口惠實不至的“成效”,而無實質性變化。這兩方面的事態發展表明,不僅是蔡的台灣對外關係具體政策、策略失敗,而且更是其對外關係戰略的失敗。

  二、導致台灣對外關係陷於嚴重危機的主要因素

  台灣不是“獨立的主權國家”,沒有一般意義的對外關係。對於台灣對外關係主要的特殊影響因素是兩岸關係,以及美國因素,包括中美關係和美台關係。蔡英文執政兩年多以來,由於這兩個因素本身的重大變化,更由於蔡對於這些重大變化的錯誤判斷和盲目決策,很快就導致了台灣的對外關係不僅比馬執政期間明顯惡化,甚至比1988年至2000年李登輝執政期間,以及2001年至2008年陳水扁執政期間都更為惡化,以至於陷於嚴重危機。

  1.大陸的綜合實力已形成對台灣不可逆轉的壓倒性優勢,這是導致台灣對外關係陷於嚴重危機的根本性因素

  從1949年開始,台灣的對外關係實際上一直就是兩岸在國際上的較量。1979年1月之前,較量的焦點是爭奪中國的合法代表地位;1979年1月之後,則逐漸演變為統“獨”對抗。事實一再表明,兩岸綜合實力對比及其消長變化,是決定1949年以來的兩岸關係及其變化的根本性因素。當然,這也就是作為兩岸關係重要內涵的、兩岸在國際較量上集中表現的台灣對外關係及其變化的根本性因素。

  為表現兩岸綜合實力及其消長變化,是決定台灣國際空間及其變化的根本性因素,筆者特別設計製作了表2:兩岸GDP總量對比變化與台灣“邦交國”數量變化。需要指出的是,國家或地區的GDP總量不等同於它們的綜合實力,但是其綜合實力的重要內容,而且有較準確資料、直觀性強;同樣,“邦交國”數量不等同於台灣的國際空間,但卻是其國際空間主要內涵。對這兩個指標比較分析,可以清楚看到兩岸綜合實力對比及其消長變化,對台灣國際空間的根本性影響,而且有較高的可信程度。需指出的是,實際上大陸綜合實力對台灣的優勢,比大陸GDP總量對台灣的優勢,更加強大和突出。

  (表2)兩岸GDP總量與台灣“邦交國”數量變化

  該表清楚顯示,1988年李登輝開始在台灣執政,到現在的三十年中,台灣的“邦交國”數量在經歷了最初十二年的有所增加後(由1988年的24個,增加到2000年的29個),明顯進入下降通道(由2000年的29個減少到2018年8月的17個),並且減少速度呈現明顯加快趨勢。值得注意的是,這一變化趨勢與大陸對台灣GDP總量優勢不斷加大的趨勢明顯一致。1988年到2000年大陸GDP總量已大於台灣,但差距相對有限,特別是差距的擴大速度相對有限(由1988年的3倍,增加為2000年的4倍)。顯然,這與同一期間台灣“邦交國”數量不減反增(由1988年的24個,到2000年的29個)的變化一致。此後,大陸對台灣GDP總量的優勢明顯擴大,(2000年4倍,到2008年的11倍,再到2017年的21倍)。相應地,台灣的“邦交國”數量加速減少(2000年的29個,減少至2018年的17個)。這些清楚表現了兩岸GDP總量對比消長變化,即在一定程度上的綜合實力對比消長變化,是台灣對外關係陷於嚴重危機的根本性影響因素。

  1979年以來,中國堅持以發展經濟為中心、堅持改革開放,實現了中國GDP總量持續、較快增長。同時,也實現了中國綜合實力對台灣優勢的快速增強。這不僅是導致台灣對外關係陷於嚴重危機的根本性因素,同時也是中國必將完全統一的根本性因素。


  2.蔡對於大陸和美國的嚴重誤判,是導致台灣對外關係陷於嚴重危機的直接因素

  對於台灣的對外關係,大陸和美國是兩個特殊而又特別重要的直接影響因素。當前,大陸進入了建設社會主義現代化強國的歷史新時期,推動兩岸關係進入加快實現祖國完全統一的歷史新階段;同時,國際形勢正在發生冷戰結束以來最重大、複雜、深刻的新變化,中美關係正經歷中美建交以來最重大、複雜的變化。因此,大陸和美國因素對台灣對外關係的直接影響更為突出。但事實卻表明,蔡執政兩年多,對於大陸和美國因素作出一系列嚴重誤判,從而更為明顯地直接導致台灣的對外關係陷於嚴重危機。

  歷史和現實都表明,大陸對台灣的對內、對外政策都有廣泛、深刻的直接影響。因此,歷來的台灣地區領導人能否對大陸作出準確判斷,必然對其對內、對外戰略、政策和策略制定與執行的成敗,有著重大的直接影響。最重要的判斷是,對大陸實現祖國完全統一的意志和能力的判斷。這在當前和未來相當長時期內,具體化為對大陸反“台獨”、反分裂的意志和能力的判斷。迄今,蔡沒有公開其對這一重大問題的判斷。但其相關政策、策略已清楚表現了其相關判斷,即認為大陸由於內部事務和困難,並不急於推進統一,而且也沒有具備立即實現統一的能力和條件。所以台灣衹須不公開挑釁大陸的反“台獨”底線,大陸就可能在台灣拒不接受九二共識的情況下,即堅持“台獨”立場和推進島內“台獨化”、去中國化的同時,繼續保持兩岸關係的和平發展。這一判斷正是蔡執政後提出並推行,在“保持台海和兩岸關係現狀”以及“不挑釁大陸”的掩護下,在台灣全面推進“台獨化”、徹底地去除中國化的“台獨”新戰略的基礎。但事實表明,蔡嚴重誤判了大陸實現祖國統一的堅定意志和強大能力,以及反“台獨”的堅定意志。蔡執政後,迅速遭到大陸嚴厲反制和打壓,兩岸關係日益嚴峻、複雜。兩岸在國際上的統“獨”對抗隨之嚴重激化,直接導致台灣的對外關係陷於嚴重危機。

  1949年以來,美國因素就一直是台灣對外關係中有重大直接影響的因素,受到歷任台灣地區領導人的高度重視。實際上,台灣對外關係中的美國因素包括中美關係和美台關係兩部分,而且美台關係從屬於、服務於中美關係,衹是中美關係的一部分。如本文前述,蔡從參選台灣地區領導人,到勝選,再到執政,一直高度重視美台關係,力圖形成倚美抗陸保“獨”的態勢。事實已經表明,由於蔡對中美關係的嚴重誤判,從而直接導致了其戰略企圖的破滅。蔡最嚴重、最關鍵的誤判是,認為中美關係已陷於對抗,特朗普政府將全面啟用台灣牌,因而不僅將強化對台灣的支持,而且向台灣提供直接軍事保護的可能性明顯增加。雖然蔡並未公開宣揚這一判斷, 2018年上半年以來,她對於“美台關係重大突破”越來越高調地宣揚,清楚表現了她的這一判斷。

  但實際上美台關係的變化卻表明了蔡的嚴重誤判。如本文前述,2017年12月以後,特政府對於提升美台關係確實有所動作,但這些動作雖然性質惡劣,卻行動謹慎、影響有限,多為口惠而實不至。美台關係的實質沒有改變,台灣作為美國處理中美關係籌碼的地位和作用更為明顯,美國支持但不直接軍事保護台灣的美台關係的主題沒有、也不會做重大改變。總之,蔡倚美抗陸保“獨”的戰略企圖不可能實現。此外,由於蔡極力宣揚美台關係的“重大突破”,還導致大陸強化在國際上對台灣的反制和打壓,台灣對外關係的危機更為嚴重,這可能是蔡始料未及的嚴重後果。

  蔡對於大陸和美國的嚴重誤判,完全不是學術水準、認識水準低下所致,而是其頑固堅持“台獨”理念和立場,堅決推進“台獨”的必然結果。蔡明顯地按照推進“台獨”的需要,認識、判斷大陸和美國的政策動向與變化前景,甚至不惜弄虛作假、自我吹噓。所以,由於蔡繼續堅持其對大陸和美國的嚴重誤判,台灣的對外關係也必將繼續陷於嚴重危機,而不可能解脫。

  3.蔡頑固堅持“台獨”理念,拒絕接受九二共識,大力推進“台獨”新戰略,兩岸關係迅速變為嚴峻、複雜,是導致台灣對外關係陷於嚴重危機的決定性因素

  1988年以來的台灣國際空間,在總體上不斷縮小,又有明顯的階段性變化。台灣國際空間總體上不斷縮小,是兩岸綜合實力消長變化決定的必然大趨勢,而階段性變化則是台灣地區領導人及其兩岸政策決定的。

  2008年5月至2016年5月,在兩岸綜合實力對比消長變化中,大陸的優勢持續明顯擴大的同時,台灣的國際空間一度得以保持相對穩定。這明顯是由於馬英九執政接受九二共識,堅持一中原則,在國際上不搞與大陸對抗等政策決定的;1988年至2008年,台灣的國際空間在一度有所擴大後又迅速縮小,不僅反映了兩岸綜合實力對比消長變化中,經過激烈較量,大陸最終佔據了絕對優勢的大趨勢,而且明顯是李、陳執政,堅持推進“急獨”路線,在國際上堅持與大陸對抗,遭到大陸堅決、有效的反制和打壓的必然結果。2016年5月至今,蔡開始在台灣執政。如本文前述,在很短時間內,台灣國際空間的相對穩定迅速被打破,重新進入明顯限縮的階段。不僅比馬執政時期明顯縮小,而且與李、陳執政時期比較,台灣國際空間縮小的程度也更為突出。這固然與兩岸綜合實力對比消長變化中,大陸的壓倒性優勢更加強大緊密相關,但也與蔡頑固堅持“台獨”理念、拒絕接受九二共識、大力推進“台獨”新戰略、在國際上大搞“倚美抗陸”,從而迅速導致兩岸關係複雜嚴峻,有著決定性影響;直接導致了大陸迅速對台灣的對外關係進行新的有效反制和打壓。

  蔡的“台獨”理念、立場,以及政策、策略,對其執政後台灣對外關係迅速陷於嚴重危機的決定性影響,清楚顯示了兩岸在國際上激烈的統“獨”對抗,完全是台灣地區領導人的相關戰略政策、策略引發的。比較馬、蔡執政期間台灣對外關係的不同狀況,這一判斷更加明晰。

  三、結論與展望

  1.事實表明,蔡執政以來,台灣對外關係已陷於嚴重危機,而且危機還將更加嚴重

  蔡執政兩年多,台灣的國際空間遭到前所未有的壓縮。不僅“邦交國”數量被壓縮到17個的歷史新低,以及參與政府間國際組織活動完全歸零;而且被壓縮力度之大、速度之快均達歷史新高。這些事實清楚表現出,台灣對外關係陷入嚴重危機。從事態發展看,由於蔡繼續堅持其“台獨”理念和立場、戰略和政策,以及繼續堅持在國際上與大陸對抗,台灣對外關係的嚴重危機必將更加惡化。

  2.大陸對台灣不可逆轉的壓倒性優勢、蔡對大陸和美國的嚴重誤判,以及蔡頑固堅持“台獨”理念和立場、推行“台獨”戰略和政策,共同導致了其執政以來,台灣對外關係的嚴重危機。同時也決定了,終其任期不可能擺脫這一危機。

  大陸綜合實力對台灣的不可逆轉的壓倒性優勢,是導致台灣對外關係嚴重危機的根本性因素。這一優勢的存在,為大陸必然對蔡的“台獨”動作嚴厲而有效的反制和打壓提供了基礎。蔡對大陸和美國的嚴重誤判,是導致台灣對外關係陷於嚴重危機的直接因素。由於這種誤判,蔡才敢於罔顧大陸嚴重警告,悍然挑起兩岸統“獨”對抗,從而遭到大陸嚴厲反制和打壓,而在對外關係上陷於嚴重危機。蔡堅持“台獨”理念和政策,推行“台獨”戰略和政策,是導致台灣對外關係陷於嚴重危機的決定性因素。正是蔡堅持“台獨”的言行、作為,決定了其執政後兩岸關係迅速趨向複雜嚴峻,兩岸統“獨”對抗迅速升級、激化。這三個因素的共同影響,導致了蔡執政後,台灣的對外關係迅速陷於嚴重危機。而且,在蔡執政下,這三個因素都具有不可改變性。大陸優勢的持續強化,完全與蔡無關;蔡作為“理念型台獨分子”,其對大陸和美國的嚴重誤判,以及對“台獨”理念和立場、戰略和政策的頑固堅持,都不會,也不可能改變。所以,這三個因素及它們的重大影響必將終蔡的任期一直存在,從而導致台灣始終不可能擺脫對外關係的嚴重危機。

  3.在大陸加快實現祖國統一的進程中,兩岸在國際上的統“獨”較量將始終存在。台灣的對外關係將始終處於困境;但是否會始終陷於嚴重危機,將取決於未來台灣執政者的戰略和政策選擇

  2017年11月的中共十九大之後,大陸加快推進實現祖國完全統一的進程,而蔡始終堅持推進“台獨”新戰略,兩岸的統“獨”對抗已經迅速加劇,兩岸在國際上的統“獨”較量必將持續激化。可以肯定,在這一形勢下,台灣的對外關係必將始終處於困境。但台灣對外關係是否陷於嚴重危機,則具有不確定性,將取決於未來台灣執政者的戰略和政策選擇。如果能夠放棄“台獨”理念和立場、戰略和政策,承認九二共識、接受一個中國原則,兩岸關係將重啟和平發展。在此基礎上,對於台灣的國際空間問題,將可以通過兩岸協商,做出合情合理的安排。如果未來台灣的執政者不改弦更張,繼續頑固堅持“台獨”理念和立場,推行“台獨”戰略和政策,大陸必將進一步加大反制和打壓力度,更加有力、有效地壓縮台灣的國際空間,台灣的對外關係必將陷於更嚴重的危機而無法擺脫。

  (全文刊載於《中國評論》月刊2018年11月號,總第251期)

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