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中評觀察
田飛龍語中評:解讀政府工作報告涉港台內容
2018-03-14 00:50:32


【北京航空航天大學法學院副教授、一國兩制法律研究中心執行主任田飛龍(中評社 秦正陽攝)】

  中評社香港3月14日電(記者 秦正陽)北京航空航天大學法學院副教授、一國兩制法律研究中心執行主任田飛龍日前接受中評社記者採訪,就2018年全國兩會政府工作報告涉港涉台部分作解讀。

  田飛龍表示,今年兩會政府工作報告之所以略去“港人治港、高度自治”,是因為“一國兩制”已經包含了“港人治港、高度自治”,將它們並列主要是政策宣傳及歷史習慣性用法,在法理與分類邏輯上未必嚴謹,而且可能過分凸顯了“兩制”而疏忽了“一國”。當然,港人對此高度敏感也是可以理解的,因為畢竟“一國兩制”正在經歷重要的結構轉型與時代更新,其快速發展的深廣度需要國家和香港地方共同加以適應。他也對“一國兩制”和基本法的關係作詳細分析,指出“一國兩制”並不直接等於基本法,而是高於基本法,是基本法的來源和依據。為保障“一國兩制”的全面準確實施,有必要發展出真正基於“一國兩制”的“中國香港普通法”的共識法理學。

  至於涉台部分內容,田飛龍表示,當前同等待遇仍主要局限於經濟民生領域,未來有必要推進到公務行政層面,讓台灣同胞參與國家治理,共擔統一責任。他也指出,台灣問題必然會隨著中美競爭的激烈化升溫。而台灣問題一旦解決,將會對中華民族偉大復興局面有很好的提升和改善。

  中評社:此次政府工作報告涉港部分內引人注目的一點就是只提了“一國兩制”,沒有提“港人治港、高度自治”,一時間引發各方面關注和討論。您認為為什麼在論述中沒有了“港人治港、高度自治”這兩句話?

  田飛龍:今年兩會政府工作報告之所以略去“港人治港、高度自治”,是因為“一國兩制”已經包含了“港人治港、高度自治”,前者作為上位概念,後者作為下位概念,將二者並列不僅沒有必要,且存在邏輯上的問題,因此只講“一國兩制”就可以了。“港人治港、高度自治”可能會被一部分香港人理解為完全自治,中央對此是有覺察的。這幾年中央對此有反思和共識,既往講“兩制”多過“一國”,現在應當在法律和政策表述上多突出“一國”,因此聚焦強調“一國兩制”及其全面準確的理解。

  這也進一步涉及到“一國兩制”和基本法的關係,“一國兩制”並不直接等於基本法。“一國兩制”是大道之行,基本法則道成肉身。即便未來基本法有所修改,也仍然符合“一國兩制”。關於“一國兩制”的權威論述出於《鄧小平文選》相關篇章,裡面提出了很多問題。比如愛國者治港的問題,當愛國者治港不能得到充分保證的時候就會出現很多關聯問題甚至危及“一國兩制”的憲制穩定與功能發揮,但是又如何合法合理地加以保障和塑造呢,都是具體實踐的大事。比如高度自治不是完全自治,一旦香港發生特區政府無法控制的局勢,中央政府頂住任何壓力都必須要干預。還有“五十年不變”的有關辯證法理解,很精辟。對香港普選可能紛爭的預測與評價也頗見一流政治家之洞察力。這些是在鄧小平的原初論述中能夠找到依據的,這些年涉港官員或學者都非常重視重新閱讀及闡釋小平同志的原初論述,那裡有著“一國兩制”的立法原意。

  不能把基本法等同於“一國兩制”的全部內涵,而基本法也不能被理解為一些香港人所說的小憲法,不完全是其普通法判例體系。基本法是“一國兩制”得以實施的法律形式,但沒有窮盡“一國兩制”的全部內涵和邏輯。這也可以解釋得通“一地兩檢”的問題。“一地兩檢”雖然不能從基本法中找到單獨條文的支持,但符合“一國兩制”的精神及基本法的原則。“一國兩制”是為了香港繁榮和國家更好發展,將香港利益和國家利益相結合。而“一地兩檢”在原則上符合兩地互惠合作發展的基本要求,所以是符合“一國兩制”的。

  這裡面就出現了一個問題,雖然符合“一國兩制”,但在基本法中沒有明確的條文依據該怎麼辦?這個時候只能由國家權威機關一錘定音地做出決定,因此關於“一地兩檢”的決定並非是僅僅根據基本法做出的,而是依據“一國兩制”和《憲法》做出的,就像當初基本法也是依據“一國兩制”和憲法制定的一樣。關於“一地兩檢”的決定實際上發展和完善了“一國兩制”之下的基本法法律制度體系。全國人大常委會正是基於這樣的立法原意理解而通過決定形式確認了“一地兩檢”方案的憲制合法性,為兩地融合發展提供符合“一國兩制”根本憲制原理的權威性保障與指引。

  “一國兩制”和基本法的關係在很長時間內都被理解為純粹的法律問題,但這幾年經過中央的調整,這一思路已經得到了一定糾正。討論“一國兩制”範疇內的問題並非要言必稱基本法,而是需要兼顧“一國兩制”本身的憲制原理及其約束。當“一國兩制”在發展過程中遇到新問題的時候,就要求助於鄧小平對於“一國兩制”的論述和憲法本身,用這樣一種更高位的規範秩序來指導和發展基本法。“一國兩制”原則高於基本法,是基本法的來源和依據,也是基本法發展的基本原理。以前這一點沒有講清楚。

  由於香港屬普通法系,因此在理解“一國兩制”的時候並不習慣於從國家憲制秩序及宏觀政策層面來理解,而是從法律條文上理解。當近些年中央和香港在一些問題上產生重要爭議時,就越來越表現出普通法傳統在“一國兩制”法理上的局限性。畢竟其與中國內地所奉行的成文法傳統在原理上有所不同。因此為了保障“一國兩制”的全面準確實施,有必要發展一種真正基於“一國兩制”的“中國香港普通法”的共識法理學,也就是在香港普通法和中國國家法之間加強交流互動,形成共識基礎,克服既往“普通法自由主義基本法法理學”的地方化偏頗。

  中評社:此次政府工作報告中與以往大陸對台政策論述幾無差別,其中也特別強調了同等待遇問題。結合近期出台的一系列惠及台灣同胞的政策措施,您如何看待這一點?

  田飛龍:此次政府工作報告中涉台內容延續了以往一貫的論述,但也有所聚焦和發展。其中著重強調了要逐步為台灣同胞提供與大陸居民同等待遇,意在推動一種以我為主的兩岸融合,主動與台灣民意民心直接溝通。與以往不同的地方在於,此前的兩岸融合以“九二共識”為共同基礎,高度尊重國民黨當局的兩岸政策框架及節奏,但這一共識在民進黨上台後被打破,且衰落演化中的國民黨再次執政的可能性也非常之小。因此大陸只能依靠自己主動融合,主動配置可以吸引台灣居民的同等待遇,為未來兩岸和平統一創造全方面有利條件,達到不統而統,水到渠成。

  但現在觸及的融合發展仍然是過往經濟惠台總思路的延續和升級,只能說為和平統一夯實了基礎,優化了條件,並不是關於統一的頂層設計,還不涉及到統一本身。且目前同等待遇還主要局限於經濟民生領域,無法體現國家行政權力和治理體系對台灣居民的開放,無法起到以行政吸納政治的結構性作用與效能。因此要動員兩岸人民共同推進統一,就有必要從經濟民生層面推進到公務行政層面,雖然還不必涉及到政治,但能夠使台灣同胞實際參與到國家治理中,完成作為“中國公民”的實質性身份賦權。

  去年7月1號,習近平主席在香港講話中談到要把香港納入國家治理體系,現在也做出了一些配套政策,觸及“公民化”的具體政策支持問題,包括民建聯在內於今年兩會都對此提出提案,具體涉及准許港青參軍、考公務員等。未來應當考慮將台灣同胞納入國家治理體系,讓兩岸民眾共擔統一責任,逐步突破經濟民生層面的局限。否則體現不出台灣居民作為中國公民所享有的實質性公民權利與政治權利,在政治心理與身份認同上就始終存在某種“硬邦邦”的隔膜。打破隔膜,融合人心,不僅需要利益結合,還需要公民權利與共同體價值觀的意義結合。這是兩岸和平統一最本質和最要害的地方。

  中評社:政府報告涉台內容篇幅與以往相比有所減少,這是否說明台灣問題地位下降?在您看來台灣問題在中國國家戰略中的地位發生了怎樣的變化?

  田飛龍:台灣問題的地位會隨著美國對台灣的重新認識,以及美國對台灣牌的打法的改變而發生變化。台旅法已經在國會高票通過。台灣問題必然隨著中美競爭的激烈化升溫。美國已經看到了通過台灣來遏制中國具有戰略上的特別意義。只要打台灣牌就能敲詐中國,換取其它利益,美國就一定會去做。而且也不完全是利益敲詐和耍流氓,也可能附帶著追求遏制中國崛起、破壞中華民族偉大復興的“戰略冒險”圖謀與動作。

  如果真能激發兩岸衝突及引入多方介入(如日本等)和糾纏,美國也就能夠在一定程度上抵消中國復興的良好進程,而這正是中國在戰略上最忌憚的情形。中國所有的戰略容忍與克制都服務於民族偉大復興的最高利益。中國最害怕因為周邊問題中斷了中華民族的偉大復興。但美國的戰略家們顯然也看到了一點,所以美國現在不害怕跟中國撕破臉,而且美國也感覺到了戰略上的緊迫感甚至無力感。如果再不對中國加以全面施壓和反制,美國將來會越來越吃力。尤其是美國人在19大報告中看到了中國的戰略雄心,不管中國用什麼樣的修辭或表白,在美國人看來都是在實質性挑戰他們的霸權和勢力範圍。

  前不久的美國《國家安全戰略報告》中就將中國作為其主要對手,具體措施就是在中國周邊建立新的圍堵防線,其中比較突出的就是印太戰略,整合日本、印度、澳大利亞以全面反制中國的走出去戰略布局。同時利用朝鮮、台灣和越南來為中國周邊安全製造隱患,由此阻撓中華民族偉大復興和“一帶一路”戰略的深入實施。其中台灣就是美國要打一張重要的牌,除了美國國會通過《台灣旅行法》,台灣島內還有李登輝、陳水扁等人聯署獨立公投,民進黨政府通過去蔣化來進一步去中國化,內外形勢更加複雜多變,險象叢生。

  這些操作都營造了一種不利於兩岸關係和平發展,不利於和平統一的的形勢,必然會引起中國戰略層面的焦慮。如果台灣問題久久懸而未決,勢必會影響到中華民族偉大復興,也會影響到中國共產黨執政的合法性和正當性。因為中國共產黨彪炳世界和爭取人民的就是其在民族主義上的堅定立場,對於國家主權和領土完整的堅定維護,以此區別於清政府和國民黨政府。

  這種來自中共革命史中對於民族主義的擔當,決定了中共在台灣問題上選擇空間不大,只能頂住壓力向前走,而且要在適當時機下定決心突破。台灣問題一旦解決,就可以在第一島鏈和印太戰略圈上打開實質性缺口,意味著東亞權力格局將發生結構性變化,對於中華民族偉大復興的局面也會有很好的提升和改善。中國最近的修憲及國家機構體制改革也是在有意識地適應包括解決台灣問題在內的一系列更加艱巨的民族復興任務及挑戰。

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