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中評觀察
香港基本法實施二十年:成就、問題與展望
2018-02-14 00:20:52


【香港特區行政長官林鄭月娥在香港特區成立二十周年基本法研討會上致辭。】

  中評社╱題:“香港基本法實施二十年:成就、問題與展望” 作者:朱國斌(香港),香港城市大學法律學院教授、法學博士

  作者指出,檢視《基本法》實施的二十年,就是審視回歸二十年來香港的成就和問題。對於《基本法》實施的成就,不妨給予充分的肯定;對於《基本法》實施中的問題,亦應作出深刻的反思;在此基礎上,方可以樂觀的心態展望香港的前途。

  1997年7月1日,中華人民共和國恢復對香港行使主權,從而實現了長期以來中國人民收回香港的共同願望(俗稱“香港回歸”)。這一日,不止是中英之間權力的交接,更是新舊憲制秩序的交替——香港由英國治下的“殖民地”(中國官方並不承認香港是英國的殖民地,1972年聯合國大會將香港從殖民地名單上刪除,但後者僅意味著香港不是享有自決權的殖民地,無法否認英國在香港實行殖民統治的事實)變為主權國家之下的特別行政區,《香港基本法》取代《英皇制誥》和《皇室訓令》,成為香港特區制度的憲制基礎。彈指間,香港回歸已逾二十年。香港特別行政區的二十年,也是《基本法》實施的二十年。《基本法》之於香港,猶如錨之於輪船。二十年來,儘管經歷各種大風大浪,《基本法》始終如“定海神針”,確保香港在風浪中屹立不倒。誠然,《基本法》的實施並非一帆風順,其間亦曾有過多次重大爭議,但這部法律仍然是中央與香港社會之間的“最大公約數”。

  一、成就篇:《基本法》實施二十年的成就回顧

  1987年4月,“一國兩制”總設計師鄧小平在會見《基本法》起草委員會的委員們時表示,“這個基本法很重要。世界歷史上還沒有這樣一個法,這是一個新事物”,“我們的‘一國兩制’能不能夠真正成功,要體現在香港特別行政區基本法裏面”。的確,這份獨一無二的憲制性文件為香港回歸後的繁榮和穩定奠定了基礎。

  毋庸諱言,《基本法》實施過程中有不少爭議,但這些爭議並不能抹殺《基本法》實施的成就。至少在以下幾個方面,《基本法》實施的成就是值得稱道的:

  其一,《基本法》取代《英皇制誥》和《皇室訓令》,成為香港特區的憲制性法律。《英皇制誥》和《皇室訓令》頒發於1843年4月5日,充當英國政府殖民管治香港的規範性文件,前者確立了香港作為英國殖民地的地位,後者規定了殖民政府的組織規範。相對於彼時封建專制的清朝律令,這兩份憲制性文件或許有其先進之處,但是它們的方方面面都打上了殖民主義的烙印:從頒發的主體來看,二者由英國女王頒發,未徵得香港居民的同意或諮詢香港居民的意願;從規定的內容來看,二者確立了集權的總督制,總督由英國女王任命英國人擔任,沒有任何民主可言;從修改的程序來看,英國國王隨時有權對二者作任何修改,沒有任何權力約束的概念。《英皇制誥》和《皇室訓令》的制定和修改,均以英國的統治利益為依歸,不以香港人民的利益或意願為轉移。較之於前兩份憲制性文件,《基本法》不失為一份優秀的憲制性文件:《基本法》由基本法起草委員會起草,期間充分諮詢了香港居民的意見,後經全國人民代表大會通過,完全具備制憲的合法性;《基本法》確立了“司法獨立,行政與立法既相互制衡、又相互配合”的政治體制,又規定了香港居民的各種權利及自由,充分體現了權力約束和權利保障的核心要素;《基本法》的修改須經法定主體提出,諮詢香港基本法委員會的意見,由全國人民代表大會通過,包含了民主和法治的基本元素;從外形上看,《基本法》也具有憲法文件的樣子,故常被人們通俗地稱之為香港“小憲法”。

  其二,以新憲制秩序取代舊憲制秩序。不同於港英時代,香港特區的憲制性基礎為《中華人民共和國憲法》和《中華人民共和國香港特別行政區基本法》,前者為設立特別行政區提供了直接憲法淵源和正當性,後者具體規定了香港特別行政區的運作章程;前者體現了國家主權即“一國”的維度,後者體現了高度自治即“兩制”的維度。基於《基本法》確立的新憲制秩序,香港特區產生了新的政府,自1997年7月1日至今,已產生五屆政府,歷任行政長官董建華、曾蔭權、梁振英和林鄭月娥均為永久性香港居民,由香港本地選舉、經中央人民政府任命產生。除此之外,新的憲制秩序規定了新的中央與地方關係:回歸之前,香港是隸屬於英國的殖民地;回歸之後,香港是直轄於中央的特區。在一個國家的框架下,香港特區享有高度自治權;而在眾多自治權之中,最為獨特的是獨立的審判權和終審權:回歸之前,香港的終審權歸屬於英國的樞密院;回歸之後,香港的終審權屬於特區終審法院。《基本法》和《人權法案》構成了新的權利保障體系,特區法院據此作出了系列權利保障判決。此後,新的基本法法理學得以發展,這套法理學保留了普通法的精神,又具備某些大陸法的特質,體現了香港法治兼容並蓄的精神。

  其三,保留普通法,承繼法治傳統。法治是香港的一張名片,也是香港社會穩定的關鍵,更是香港居民朗朗上口的最基本“核心價值”之一。但香港法制並非香港本土“自然生發”即內生的產物,而是英國殖民者強加於華人社會的統治工具,“法律移植”之初曾有許多“水土不服”的艱難時世,直至二十世紀七八十年代才真正扎根於香港。出於對香港過往法治成就的讚賞和認同,《基本法》保留了香港的普通法:(1)保留香港的原有法律和司法體制:《基本法》第8條和第81條規定,香港的原有法律(普通法、衡平法、條例、附屬立法和習慣法)和原有司法體制,除與本法相抵觸或經立法會修改或因設立終審法院而產生變化外,予以保留;(2)授予特區法院審判權和終審權:《基本法》第19條、第80條、第82條規定,除法律限定的情形外,特區法院對香港特區所有案件均有審判權,終審法院行使香港特區的終審權;(3)明確司法獨立原則,保持普通法的開放性:《基本法》第82條、第84條和第85條規定,特區法院獨立進行審判,不受任何干涉,法院審判案件可參考其他普通法適用地區的司法案件,終審法院可根據需要邀請其他普通法適用地區的法官參加審判。得益於《基本法》的上述規定,香港在回歸之後,得以保留普通法傳統,維持司法獨立,繼續踐行法治。事實上,回歸後的香港法治有進無退:根據世界銀行發佈的數據,香港的法治評分由1998年的80.4分提升至2015年的94.7分,香港的法治排名由1996年的60名開外躍升至2015年的第11位。

  其四,循序漸進的民主發展。儘管近年來有關民主普選的爭拗令社會日漸撕裂,2015年政改闖關失敗後不少人更是對香港的民主進程灰心絕望,但若從《基本法》的憲制框架和中外歷史進程來看,回歸後的香港民主進程是持續進步的,仍有值得肯定之處。一方面,《基本法》確定了民主普選作為香港民主的最終目標:《基本法》第45條和第68條確立行政長官和立法會的產生辦法最終達致由普選產生的目標。另一方面,《基本法》也將循序漸進作為香港民主發展的原則:行政長官和立法會的產生辦法須根據香港特區的實際情況和循序漸進的原則而規定。民主是一種值得理解的正當訴求,也是達成良好管治的制度基礎。如若縱觀古今中外的民主發展歷程及成功與失敗經驗,沒有一個穩固的民主制度是一蹴而就的。《基本法》將民主普選作為香港政改的最終目標,同時規定政改須符合特區的實際情況和循序漸進的原則,相比於始於八九十年代殖民末期的基於政治算計、沒有相當誠意且不顧後果的代議制改革,顯然更加負責任和符合香港特區的情況。回歸後,香港的民主並非止步不前:立法會的直選議席由20席增至35席,行政長官選舉委員會由400人擴至1200人,基本上符合了循序漸進的形式要求。客觀評價香港的民主進程,我們應當看到兩點:一是香港的民主進程雖然緩慢,但是從未走回頭路;二是民主很難一步到位,他國和地區的民主也都是一個漸進的過程。總之,相較於其他國家和地區的民主進程,回歸後的香港民主進程仍然不算太慢。


  其五,居民的權利與自由得到充分保障。香港或許不是最民主的城市,但卻是最自由的城市(在人類自由指數上,香港位居榜首)。《基本法》第4條總括性地規定,香港特別行政區依法保障香港特別行政區居民和其他人的權利和自由。《基本法》第三章更是詳細地列舉了香港居民所享有的各種權利和自由,它們包括但不限於:平等權、選舉權和被選舉權、言論和出版自由、人身自由、通訊自由、遷徙自由、信仰自由、擇業自由、婚姻自由等。香港居民的權利和自由不止是寫在紙上,更加體現在法院的判決之中。特區法院通過系列司法判決確立了權利保障的原則、機制和界限:“吳恭劭案”釐定了公共秩序的內涵和言論自由的界限,“律政司訴陳華案”保障了香港新界居民的選舉權,“平機會訴教育署案”維護了香港居民的平等權,“梁國雄案”保障了居民的和平集會權,“W訴婚姻登記官”保護了變性人的婚姻自由權,“孔允明案”明確了香港居民的社會福利權⋯⋯這些判例極大地豐富了香港特區的人權保障體制和實踐,令回歸後香港居民的權利和自由名副其實。以遊行示威自由為例,香港素有“示威之都”之稱。根據統計數據,2007年公眾集會及遊行共3824宗,2008年有4287宗,2009年有4222宗,2010年有5656宗,2011年有6878宗,⋯⋯,2016年有13158宗。激增的遊行示威和公眾集會數量從側面反映了香港居民基本權利和自由得到充分保障的事實。

  二、挑戰篇:《基本法》實施二十年來的問題與挑戰

  總體而言,香港回歸以來,《基本法》的實施是成功的,這一點相信甚少有人表示質疑。但這並不意味著《基本法》的實施從未面臨挑戰。事實上,任何一個新憲制秩序的確立和穩固都會面臨重重考驗,《基本法》的實施過程中也不乏問題與挑戰。近年來,香港市民對“一國兩制”的信心減弱,坊間有關否定《基本法》的聲音間或浮現,因對香港前路悲觀而選擇移民的人數也有所增長。無日無之的政治爭拗,愈演愈烈的貧富差距,日益嚴峻的社會分化,日漸抬頭的分離主義,不絕於耳的“香港衰落論”⋯⋯凡此種種,都令《基本法》的實施備受考驗。

  二十年來,《基本法》實施過程中出現的問題與形成的挑戰主要體現在以下幾個領域:

  其一,尷尬的京港關係。《基本法》第12條規定:香港特別行政區是中華人民共和國的一個享有高度自治權的地方行政區域,直轄於中央人民政府。《基本法》既規定了中央的管治權,也列舉了香港的自治權,體現了“一國兩制”的精髓。然而,京港關係不暢的原因就在於對“一國兩制”的不同解讀:北京著眼於“一國”,而香港更看重“兩制”。隨著京港互信的弱化,北京愈來愈重視“全面管治權”(由2014年白皮書系統提出),而香港越來越強調“高度自治權”。2017年5月28日,張德江委員長表示,“在任何情況下都不允許以‘高度自治’為名對抗中央的權力”,為京港之間的“權力之爭”定下了基調。這種尷尬的京港關係令人唏噓感嘆,因為回歸之初的京港關係並非如此:早在八九十年代,中央領導人就表示,“井水不犯河水,河水也不犯井水”;回歸之初,中央對香港也充分信任,儘量不干預香港的事務,對香港基本上採取放任態度,但這種狀態並未持續太久;2003年的“反廿三條”立法運動破壞了京港之間互信的基礎,令中央反思一直以來的對港策略,自此以後加強了對香港的管束,而這種管束回過頭來又刺激了香港的反抗情緒。2012年後的京港關係更為嚴峻,“國民教育”後有“反國教運動”,“八·三一”後有“佔領運動”,“宣誓風波”後有“人大釋法”。在“管治—反抗”之間,中央的對港政策的目標發生了重大轉變:從強調維護特區的繁榮穩定,轉變為強調維護國家的主權、安全和發展利益。(閻小駿,2016)

  其二,不睦的香港—內地關係。香港與內地同文同種、同根同源,兩地之間有著切不斷的血緣關係。一百五十年的殖民管治沒有磨滅香港人的中國意識,但生活方式與價值觀的不同區隔香港與內地,令到雙方背向而行、漸行漸遠,以至於今時今日兩地之間的隔閡代替了昔日的友善。與京港關係的演化一樣,早先的香港—內地關係並不如此:回歸之初,內地視香港為閃耀的“東方之珠”,香港也視內地為遙遠的故土,內地與香港互相尊重、互相扶持,有限且單向度的交流令內地與香港維持著對彼此的美好想像,這種情況在香港回歸的第二個十年發生了轉變。香港人愈來愈關注內地的事務,從各種負面新聞瞭解到內地的落後與不文明;內地人生活富裕後有機會旅港,發現香港也不如他們想像的那樣如珍珠般美好。香港與內地在加速的融合中摩擦不斷:個別內地旅客的不文明行為令香港人為之側目,而香港人的不寬容態度也令內地人黯然心傷。隨之而來的是“雙非問題”、“奶粉荒”、“學位荒”,香港人對前來“搶資源”的內地人充滿歧視、排斥和鄙夷;而由少數香港人發動的“驅蝗”、“光復”和“鳩嗚”運動令內地人對香港也望而卻步。在誇張的輿論環境和不理性的對話方式後,香港與內地對彼此的看法急轉直下,昔日的同胞之情和手足之愛不再,代之而來的是彼此之間的隔閡、幽怨甚至敵視:香港人看不起內地人,內地人也看不慣香港人。

  其三,緊張的內部權力關係。香港回歸後,內部權力關係始終沒有理順,特區政府的管治權威無法樹立,董建華政府推出高官問責制改革也未能解決命令-執行效率問題。特別是,行政與立法的關係運轉不暢,甚至日趨緊張,這在很大程度上源於特區的政治體制設計。對於香港實行何種政治體制,北京和香港各執一詞:中聯辦主任張曉明認為,香港回歸前後均不實行三權分立的政治體制,香港特區的政治體制是“以行政長官為核心的行政主導體制”。然而,香港的學術界和司法界又是另一種看法:終審法院在“莊豐源案”判詞中明確香港實行三權分立制,前終審法院首席法官李國能亦表示,“在香港的制度下,行政、立法和司法機關互相制衡”。香港究竟實行何種政治體制,本來應從《基本法》中找答案,但是《基本法》有關政治體制的設計,既有權力分立的基調,也有行政主導的安排,綜合起來可以表述為:中央授權之下和三權分立之上的行政主導制。《基本法》起草者的原意,大概是構建一個強勢的、有權威和效率的、具備高度管治能力的行政機關(包括行政長官),但是《基本法》所採用的政制設計未能保證這個目標的實現。(陳弘毅,2004)行政主導的前提是特區政府得到立法會的支持,但是在行政長官沒有政黨聯繫、民意認受性不足以及個人威望有限的情況下,這個目標很難實現。既然立法有權監察行政,若行政與立法的關係不暢,特區政府自然就淪為“跛腳鴨”。雖然新任行政長官林鄭月娥在上任後積極改善與立法會的關係,但是要令行政—立法關係足以支撐行政主導型政府,仍有很長的路要走。

  其四,持續的制度衝突。“一國兩制”將“兩種制度”統合於“一個國家”之下,自然免不了要處理各種顯性和隱性的制度衝突:不僅有“一國”與“兩制”的衝突,也有“兩制”之間的衝突。“一國兩制”並非嚴格的法律用語,其實施和界定都有很大的彈性空間。當京港關係良好,“兩制”的空間可以被擴大;而當京港關係惡化,“兩制”的空間就會被壓縮。在當前京港互信基礎薄弱的情況下,“一國”與“兩制”之間的衝突就體現為“全面管治權”與“高度自治權”之間的角力。《基本法》第43條規定,行政長官向中央和香港負責,這種雙重負責制就蘊含了衝突的基因。除此之外,“兩制”之間也會有衝突,這種衝突更多表現為兩種法律制度的衝突。《基本法》第158條確立了“雙軌制”的基本法解釋模式,即人大常委會和香港法院均有權解釋《基本法》,香港法院的解釋權來源於人大常委會的授予。眾所周知,內地屬於大陸法系,而香港屬於普通法系,兩種法系在諸多方面均迥然相異。人大常委會對《基本法》的解釋為立法解釋,這種解釋模式很難為普通法系地區的人們所認可接受。人大常委會採用的解釋方法為立法原意解釋,這與普通法系通常採用的文義解釋也有所區別。“吳嘉玲案”首次凸顯了兩種法律制度的強烈衝突,“人大釋法”被指推翻終審法院的判決、損害香港的司法獨立;“宣誓風波”再次體現了兩種法律制度的衝突,“人大釋法”被質疑“替港立法”和破壞了香港法治。五次“人大釋法”之後,兩種法律制度仍未度過“磨合期”。

  其五,政改的膠著狀態。2015年6月18日,特區政府的政改方案被立法會否決,2017年普選行政長官的願望化為泡影。政改闖關失敗後,政治爭拗依舊沒有停息,社會撕裂反而日益加劇,不少人對香港的民主化灰心絕望。回顧香港回歸以來的政改進程,可知政制每進一步都來之不易,或許政改失敗才是常態:2005年,特區政府提出政改方案,因得不到足夠的支持而未獲立法會通過;2010年,特區政府提出政改方案,北京與民主黨在表決前夕達成共識,政改方案獲立法會多數通過;2015年,特區政府提出政改方案,由於未取得立法會的多數支持而未獲通過。香港政改之路之所以舉步維艱,在於各方妥協意願不足、達成共識的艱難。根據《基本法》附件一、附件二及人大常委會的解釋,對於行政長官和立法會產生辦法的修改須經“五步曲”:行政長官就需要修改提出報告,人大常委會就報告作決定,立法會全體議員三分之二多數通過,行政長官同意,人大常委會批准或備案。政改方案獲通過至少要取得三方的共識,缺少任何一個環節都將會功虧一簣。2015年政改闖關失敗的消極後果不只在於失敗本身,更在於各方就“八·三一”決定的取態僵持不下:“八·三一”的高門檻令泛民各派難以接受,然而如若不接受“八·三一”的框架,香港的政改之路就無法走下去,不僅行政長官普選無法實現,立法會普選也遙遙無期。迄今為止,泛民各派仍未就“八·三一”鬆口,而中央的態度也不會輕易改變,如果雙方都寸步不讓,政改僵局將會繼續下去。

  三、展望篇:對香港前路審慎樂觀

  2014年“佔中運動”無功而返,2015年政改方案闖關失敗,2016年“宣誓風波”草草收場,香港市民終於厭倦了無日無之的政治爭鬥,本土分離主義的氣勢也有所收斂。2017年7月1日,值香港回歸二十周年之際,國家主席習近平致辭表示,“從中央方面來說,只要愛國愛港,誠心誠意擁護‘一國兩制’,不論持什麼政見或主張,我們都願意與之溝通”,似是向泛民釋放善意。2017年7月11日,港大民調結果顯示,行政長官林鄭月娥上任後民望急升,其得分創當選以來之新高,特區政府新班子上任開局順暢。這一切似乎都表明,香港局勢正在好轉。對於厭倦了政治爭拗的絕大多數香港居民,這當然是值得慶賀之事。但是沒有人能夠保證,也沒有充足的證據表明,這種良好的局勢會一直保持下去。香港可以變得更好,但香港不一定就會變得更好。


  香港是否會變得更好,取決於利益攸關各方對香港政治困局的體認和破解決心。如下幾個方面值得我們認真思考:

  其一,直面“人心未歸”和身份認同這一根本性的問題。

  香港近來的政治困局,從根源上來講,要歸因於“未完成的回歸”,即“主權的回歸”和“人心的不歸”。因為“人心尚未回歸”,所以有對中央的懷疑與抗拒,以及對內地的疏離與排斥。2003年的“反廿三條運動”、2010年的“反高鐵運動”、2012年的“反國教運動”、2014年的“佔中運動”以及2016年的“宣誓風波”都是“人心未歸”的具體表現。“人心未歸”和身份認同(Who am I)並不是一個偽命題,它會從根本上影響“一國兩制”和《基本法》的實施。

  (1)“人心不歸”破壞京港互信,動搖“一國兩制”的根基。“人心不歸”致使香港社會出現質疑和挑戰中央的行為,這種行為反過頭來促使北京加強對香港的管束,北京對香港的嚴格管束又進一步刺激本土分離主義,“兩制”的空間在這種“管束—反抗”的惡性循環中被不斷壓縮。

  (2)“人心不歸”加劇管治困難,影響政府施政效率。不認同北京的管治權威,勢必不信任北京任命的行政長官;不信任行政長官,政府的管治權威就得不到保障;政府管治權威得不到保障,特區的管治成本就會增加,管治效率自然會下降。

  (3)“人心不歸”影響香港對自身和外界的看法,不利於香港的對外交往和長期規劃。“人心不歸”令香港無法處理好與內地的關係,無法清晰定義自己在國際上的地位,也無法在廣泛共識的基礎上作出長期的規劃。因此,要從根本上破解香港的政治困局,就要首先正視和解決“人心不歸”的問題。當然,“贏取人心”並非易事,“人心回歸”將會是一個漫長、艱難和反復的過程。

  其二,亟待解決的重大問題:一是樹立中央的管治權威。

  首先,“不允許以‘高度自治’為名對抗中央”是一種無奈的回應。因為香港回歸以來,中央的管治權威始終無法穩定落地並確立,不論是“白皮書”,還是“八·三一”決定,亦或是“人大釋法”都招致香港社會的激烈反彈,就連“全面管治權”的說法本身也飽受攻訐。《基本法》不少條款都載明了中央的權力,但如何將這些權力落到實處才是真正的問題。如無法樹立中央的管治權威,中央對香港的管治將成為空頭口號、無本之木。

  二是理順特區內部的權力關係。儘管中央表態力挺“行政主導”,但是由於分權與制衡的機制,特區政府屢屢淪為“跛腳鴨”,“行政”顯然無法“主導”。理順特區內部權力關係,需要正視《基本法》裏的分權與制衡條款,釐清權力分立與行政主導的關係,從選舉制度、政黨制度和個人能力等方面提升特區政府的管治威望。

  三是落實“港人治港”。在“一國兩制”、“港人治港”、高度自治的十二字方針中,“港人治港”也是頗為重要和關鍵的一環。沒有“港人治港”,高度自治就無法落實,“一國兩制”也無從談起。“港人治港”要求中央堅持治港策略的“抓大放小”,抓好“一國”的底線、放手“兩制”的實踐,在國家的主權、安全和發展利益得到保障的情況下,充分信任特區政府,相信港人有能力治理香港。國家主席習近平提出的“三個相信”,即相信自己、相信香港、相信國家,就表達了對“港人治港”的信心和期待。

  其三,適時重啟政改,破解香港政治困局。

  在未來的五到十年裡,政改是一個不可迴避的論題。新任行政長官上任後,儘量迴避政治爭議,專注經濟民生工作,這當然有助於紓緩近來緊張的政治氣氛,從長遠來看也有助於解決香港的深層次問題。但是,避談政改終非長久之策,一旦經濟民生事業受阻,政改議題將重回公眾視野,屆時行政長官將再度面臨民意詰難,特區政府也難免再度淪為“跛腳鴨”。歸根結底,民主化是歷史的大勢所在,民眾的參政熱情易放難收,民主化的閘門一旦打開,就再難以強力關閉。民主普選是《基本法》的既定目標,是中央政府的莊嚴承諾,也是香港居民的共同心願。重啟政改有助於重建京港互信,令“一國兩制”在良好的政治氛圍下穩步推進;重啟政改有助於解決行政長官的認受性問題,提升特區政府的管治威望,從而真正實現“行政主導”;重啟政改也有助於解開香港社會的民主心結,一掃政改失敗後的悲觀主義陰霾。就香港而言,“六·一八”政改闖關失敗只是一時的受挫,民主化的大門並沒有永遠地關上。香港社會仍有強勁的民主化需求,中央也沒有否決重啟政改的可能。當然,重啟政改尤須把握時機(要有良好的政治氛圍)和掌握策略(各方應否保持溝通),各利益攸關方都應為達成共識作出必要的妥協,否則重啟政改只會將香港重新拉回泛政治化和不斷爭鬥的泥沼之中。在時機尚未成熟時,各方保持溝通,為重啟政改創造條件,也不失為一種明智之舉。

  其四,最重要的是回歸《基本法》。

  《基本法》是“一國兩制”法律化和制度化的表達,凝聚了北京與香港之間最廣泛的共識。“一國兩制”能否行穩致遠,取決於《基本法》是否被踐行。不論在任何時候,《基本法》的權威都不應被侵犯,因為:

  (1)《基本法》是香港管治之正當性與合法性的基礎。香港特別行政區係依《基本法》而設,香港的法治立基於《基本法》之上,香港居民的權利與自由也得《基本法》保護。沒有《基本法》,就沒有香港回歸二十年以來的成就,就沒有香港未來三十年的前景。

  (2)《基本法》是中央與香港之間的“最大公約數”。《基本法》由內地和香港共同草擬,凝聚了中央與香港之間的共識和智慧,也得到中央與香港共同尊重。沒有《基本法》,“港人治港”和高度自治就無從談起。

  (3)《基本法》是各利益攸關方就未來發展不斷達成共識的平臺。《基本法》將“一國”與“兩制”統合於同一憲制秩序之下與之內,對中央的管治權和香港的自治權都作出了妥善的安排。鑒于各方的利益在《基本法》中都得到表達,回歸《基本法》有助於凝聚共識、依法治港。

  (4)回歸《基本法》,要求尊重《基本法》的權威,不輕言重寫或推翻《基本法》;回歸《基本法》,要求落實《基本法》的要求和精神,中央方面依法行使權力,特區政府依法履行職責,香港社會尊重中央的管治權威;回歸《基本法》,要求加強《基本法》教育,全面準確理解《基本法》的條款和原意。

  未來五年、十年、乃至三十年,香港將何去何從,這是人人都關心的議題。根據“五十年不變”的安排,香港將按照原定的軌道繼續走下去,但這並不意味著香港未來的面貌會一成不變。對於“五十年不變”,應當客觀地、辯證地看待:一方面,時代的精神在於變,不因應時勢就會落後於時代。現代社會瞬息萬變,沒有什麼能夠真正保持不變,與時俱進是保持制度活力的關鍵,因循守舊只會加速制度的衰朽,因此對於“五十年不變”不能作僵化的理解。另一方面,任何變化都必須遵循既定的法度。五十年之內的任何變化都不得突破“一國兩制”的框架。《基本法》第5條許諾香港原有的資本主義制度和生活方式五十年不變。《基本法》第159條第4款規定《基本法》的任何修改均不得同中華人民共和國對香港既定的基本方針政策相抵觸。而根據《基本法》序言,中國對香港的既定方針就是“一個國家,兩種制度”。“五十年”的期限給人一種急迫感,有人憂心五十年期限屆滿後“一國兩制”將會發生根本性的改變。

  2047年後香港的命運將如何,沒有人能夠預見。“五十年不變”只是一種形象的說法,並不意味著五十年期限屆滿後就一定會發生巨變。五十年之後是否需要改變,取決於《基本法》被貫徹落實的程度,取決於“一國兩制”被認可的程度。如果《基本法》的各項要求都被貫徹落實,如果“一國兩制”得到全國人民(包括香港居民)的擁護,那麼五十年期限屆滿後也不需要作什麼改變。雖然前路困難重重,有《基本法》的庇佑,香港的繁榮穩定仍然可期。我們有理由、也應該對香港的前途保持審慎的樂觀。

  參考文獻:

  〔1〕閻小駿:《香港治與亂:2047的政治想像》,香港:三聯書店有限公司,2015。

  〔2〕黃盛:《批判香港》,北京:中國人民大學出版社,2015年。

  〔3〕王緝憲:《香港怎麼了?》,香港:香港城市大學出版社,2016年。

  〔4〕陳弘毅:“行政主導概念的由來”,載朱國斌主編:《香港特區政治體制研究》,香港:香港城市大學出版社,2017年。

  (全文刊載於《中國評論》月刊2018年1月號,總第241期)

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